巴曙松：從近期股市動蕩看中國金融監管體制改革

　　[如果繼續堅持分業監管的模式，將中央銀行排斥在金融監管體系之外，金融監管的有效性勢必會大幅降低]

　　[當務之急，中國需借鑒其他國家金融監管改革經驗，結合中國金融體系的實際情況，加快推進金融監管體制改革]

　　回顧中國以及全球金融監管的演變歷史，金融監管改革程度不同地呈現危機推動與問題導向特征，在金融體系相對穩定時期，金融監管部門通常沒有足夠的動力和壓力進行監管體制的改革；而在金融市場動蕩后，監管機構通常會對市場動蕩中暴露出來的問題進行反思，并針對性地加快金融監管改革的步伐，提升整個金融監管體系應對市場波動的能力。

　　在具體的監管框架改革趨勢上，重新整合央行[微博]與不同領域監管機構的功能、發揮央行在應對金融危機中的主導作用，正在成為主要發達經濟體和一些新興經濟體金融監管體系改革的共同趨勢之一，有的國家的金融監管體制改革已經取得了明顯的成效，其中對中國具有明顯參考價值的模式是捷克的金融監管體制改革探索。從20世紀90年代開始，捷克實行的是分行業的四部門監管模式，即由央行監管銀行業，證券監管委員會監管證券行業，財政部監管保險業和養老金，信用合作社監管辦公室監管信用合作社。隨著金融市場復雜程度的提高和內在聯系的增強，這種分業監管體制的缺陷也越來越明顯，這種監管體制的缺陷在1997~1999年捷克的金融危機中暴露得十分明顯。經過深入研究，捷克在2006年4月進行了金融監管改革，將四大金融監管機構職能統一集中到捷克央行。這一新的監管框架在最近的全球金融危機中表現良好，特別是克服了市場動蕩時期監管機構溝通協調效率問題，總體上提升了捷克金融體系預防、識別和抵御金融風險的能力。

　　2015年6月中旬以來中國股市出現劇烈波動，在不到兩個月的時間內上證綜指下跌超過40%，市值蒸發超過20億元，占2014年GDP的近30%。本輪股市暴跌雖未對中國金融體系造成系統性風險，但在股市大幅波動以及救市過程中暴露出的一些金融監管體系方面的不足，也客觀上提出了對這些問題進行改革的要求。這就要求把握全球金融監管發展的大趨勢，并立足中國金融市場的實際，探索不同的金融監管改革路徑。

　　一、為什么要在股市動蕩之后提出中國金融監管改革？

　　(一)分業監管體制難以適應金融混業發展要求

　　隨著金融業務創新和產品創新，以及互聯網金融的發展，金融機構間的功能邊界逐漸模糊，不同類型的金融機構能夠提供功能相同或相似金融產品或服務，按機構類型進行分業監管容易產生監管標準不統一與監管真空，使監管套利問題非常突出，形成金融體系的潛在風險隱患；特別是在這種分業監管體制下，因為不同監管者之間溝通和信息交換不充分，就會顯著削弱監管部門對整個金融市場的監測能力，無法及時發現影響金融穩定的因素，也會極大降低危機時期的溝通效率。從操作角度看，分業監管也會明顯增加整個金融體系的運行成本，金融機構往往需要用不同的格式向不同監管者報送大量數據，難以形成信息的充分共享。2008年金融危機以后，中國“影子銀行”體系快速發展也是一個典型的例證。此次股市動蕩中，因為金融市場不同部分實際上已經形成了緊密的聯系，但是基于分業為特征的監管體制，使得在制定市場動蕩的對策時，缺乏覆蓋各個不同金融市場的完整信息，制約了決策的效率和針對性。

　　(二)分業監管體制難以識別和防范金融風險的跨領域傳遞

　　隨著金融機構間的業務融合不斷加深，不同類型金融機構之間的相互風險敞口在逐步加大，同時金融機構的資產與金融市場的關聯度也在逐步提升，這使得在危機時刻金融風險傳遞更加迅速和普遍，如果監管協調不足，在分業監管體制下獨立的金融監管機構在風險識別和風險防范就必然顯得力不從心。例如在本輪股市大幅波動前，銀行資金通過多種渠道和形式進入股市，證監會[微博]和銀監會等單一監管機構實際上都難以掌握這些資金的確切數據以及杠桿率水平；在股市暴跌過程中，監管部門常常缺乏對這些數據及其影響的客觀評估，各種猜測就容易通過互聯網趨勢在市場中快速傳播，這進一步加劇市場恐慌和波動；而在救市進程中，各個監管部門的反饋和步調如果協調不力，就容易使得救市錯過恰當的時點，可能導致市場風險不斷惡化。

　　(三)缺失央行全程介入的金融監管體系在風險救助上存在明顯不足

　　隨著金融結構的變化，特別是金融市場在金融體系中的作用和地位不斷突出，不同類型金融機構參與金融市場的資產規模以及比重不斷上升，流動性風險有逐步取代信用風險成為金融體系中最重要的系統性風險因素之一。而中央銀行作為金融體系的最后貸款人，在向市場提供流動性、恢復市場信心方面具有得天獨厚的優勢，將中央銀行排除在金融監管體系之外顯然與其能力和作用不相匹配。從金融危機之后歐美國家強化中央銀行金融監管權的實踐看，支持銀行監管者應嚴格獨立于貨幣當局的傳統觀點，不僅在實踐中受到嚴重挑戰，而且在理論上缺乏有力依據。相比金融監管機構主要專注于個體金融機構風險和微觀審慎層面監管，中央銀行負責貨幣政策和金融穩定等職能，更能根據宏觀審慎原則來把握經濟金融體系中的系統性風險，將宏觀審慎監管和微觀審慎監管相統一，并有針對性地調整微觀審慎監管措施來防范金融危機的發生。

　　(四)事實證明現有金融監管協調機制難以實現預期的效果

　　2013年8月，國務院正式批復央行《關于金融監管協調機制工作方案的請示》，同意建立由中國央行牽頭的金融監管協調部際聯席會議制度，這標志著中國金融監管協作機制開始走上制度化、規范化、日常化的軌道。聯席會議制度建立兩年多以來，通過定期或非定期召開會議推動出臺或建立了一系列的制度安排，在宏觀調控、金融監管以及金融風險防范等方面發揮了一定積極作用。但是由于現行金融監管協調機制對各監管主體實際上可以說是比較缺乏有效約束力的，同時缺少有效爭端解決以及外部監督機制，在實際運作中可能就容易出現議而難決、決而不行的現象。根據中國央行《中國金融穩定報告(2015)》披露的信息看，聯席會議成立兩年來研究了35項議題，但真正落地或有效落實的似乎并不多。

　　二、全球金融監管改革主流趨勢

　　2008年全球金融危機中，無論是分業、多頭監管模式的美國，還是混業、統一監管模式的英國，金融監管體系在識別和防范系統性金融風險上均面臨巨大沖擊。客觀來看，這不僅暴露出分業監管模式的缺陷，也暴露出在缺少中央銀行參與情況下的統一監管模式同樣存在不足。金融危機爆發后，美國、英國、俄羅斯、歐盟等國家或地區紛紛對金融監管體系進行改革，其中由傳統的多頭監管向雙峰監管甚至是一元的綜合監管發展，同時強化中央銀行的監管職責逐漸成為主流。

　　(一)不同的金融監管模式及其特點

　　(1)多頭監管模式，是指機構監管或功能監管模式下，由多個監管機構組成的監管體系，并分別指定專門的監管機構對不同的金融行業或金融產品進行監管，其他監管者不得越權監管。目前實行多頭監管模式的國家包括美國、法國、意大利和中國。其中美國的多頭監管模式比較復雜，它是一種“雙重多頭”的分業監管模式。2008年金融危機以后，美國主要從兩個方面對原有的金融監管框架進行了修正和補充：一是設立金融穩定監管委員會，加強分業監管機構之間的合作以控制系統性風險；二是擴大美聯儲的監管職權，美聯儲負責對具有系統重要性的銀行、證券、保險、金融控股公司等各類機構以及金融基礎設施進行監管，牽頭制定更加嚴格的監管標準；同時在美聯儲內部設立相對獨立的消費者金融保護局(CFPB)，統一行使消費者權益保護職責；美聯儲與聯邦存款保險公司共同負責系統性風險處置。

　　(2)雙峰監管模式，是基于泰勒提出的“目標型監管”構建兩類監管機構(Taylor，1995)：一類是通過審慎監管來維護整個金融體系安全穩健，防范發生金融危機和市場崩潰；另一類監管機構通過行為監管來維護消費者權益，保護金融消費者和中小投資者的合法利益，也稱為雙峰型監管模式，澳大利亞是雙峰監管模式的典范代表。在金融危機爆發前澳大利亞實行的是由機構監管與行為監管相結合的“雙峰監管”體制：一“峰”是審慎監管局(APRA)，從防范風險的角度對金融機構進行審慎監管，確保金融體系安全。另一“峰”是證券和投資委員會(ASIC)，針對金融機構的市場行為進行合規監管，保護金融消費者合法權益。2008年國際金融危機后，澳大利亞對雙峰模式進行了完善，主要包括建立監管問責機制，成立金融監管評估理事會(FRAB)對監管機構履職情況進行年度審查和評估；充實證券和投資委員會的履職工具，賦予其對金融產品的早期干預權和必要的市場準入職責等等。

　　(3)綜合監管模式，是指由統一的綜合性監管機構對整個金融體系進行監管，金融系統中所有金融機構、金融產品和金融市場的活動都由同一個監管機構負責監管。這一監管者既要負責監管宏觀層面金融系統的安全和穩定，防范和化解金融系統性風險，又要負責監管微觀層面各個金融機構的審慎經營和市場活動。目前實行統一綜合監管模式的國家包括英國、德國、日本和新加坡等國家，其中英國的模式最具代表性。在金融危機前，英國是由金融服務局(FSA)負責對銀行、證券、保險業金融機構實施統一審慎監管；英格蘭銀行專司貨幣政策和負責金融穩定；而在金融危機以后，英國以構建強有力的中央銀行為核心全面調整監管機構設置：在英格蘭銀行下設金融政策委員會(FPC)負責宏觀審慎監管，設立審慎監管局(PRA)和金融行為局(FCA，設在英國財政部下)共同負責微觀審慎監管；同時明確英格蘭銀行為銀行處置機構，并賦予廣泛的處置權力；建立多層次監管協調機制，明確英格蘭銀行和財政部在危機應對中的職責分工。